林业大有可为：2022年中央一号文件解读

——访北京林业大学国家林草经贸研究院程宝栋教授团队

2月22日，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》正式发布，这是21世纪以来第19个指导“三农”工作的中央一号文件。

今年中央一号文件明确指出，牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，突出年度性任务、针对性举措、时效性导向，充分发挥农村基层党组织纲领作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。

 聚焦坚决守住两条底线、坚决做好三项重要内容、坚决完成年度目标任务，虽然中央一号文件中直接、具体阐述林业的内容有限，但是，北京林业大学国家林草经贸研究院的专家们依然认为，林业大有空间、大有可为。为此，我们邀请国家林草经贸研究院院长程宝栋教授、副院长秦光远副教授、秘书长杨超等对今年中央一号文件进行深入分析与解读。

 中央一号文件具有重要的内涵和深意

程宝栋指出，今年中央一号文件的总体特点是底线意识鲜明、突出，重要内容明确、具体。全文共分8个部分35条举措，每个部分都紧紧围绕保障“国家粮食安全”和“不发生规模性返贫”两条底线展开，强调底线意识、底线思维，强调必须守住底线。

 第1-2部分聚焦稳定粮食供应：一手抓当前（全力抓好粮食生产和重要农产品供给），提出稳定全年粮食播种面积和产量，确保粮食播种面积稳定、产量保持在1.3万亿斤以上；一手谋长远（强化现代农业基础支撑），持续推进高标准农田建设、种源技术攻关、农机装备研发等提升农业生产率的措施。两手都要抓，两手都要硬，尤其是当前工作的部署和安排必须保障在底线之上。

 第3-6部分强调减贫富民：一手抓产业发展（聚焦产业促进乡村发展），以发展县域富民产业、加强县域商业体系建设、推进农村三产融合发展为主线，拓展农民持续增收的渠道，促进农民就地就近就业创业，防止脱贫人口再次返贫；一手抓人居环境整治（扎实稳妥推进乡村建设），通过基础设施建设、数字乡村建设、基本公共服务完善，进一步为老百姓创造美好生活的条件，避免老乡脱贫之后又陷入发展的困境。

第6-7部分立足于制度建设和保障：一手抓人治（突出实效改进乡村治理），强调了基层组织建设对两条底线的重要性并从落实党员基层干部主体责任和强调人文关怀两个层面提出了基层工作重点；一手抓法治（加大政策保障和体制机制创新力度、坚持和加强党对“三农”工作的全面领导），从体制机制上为牢牢守住两条底线保驾护航。

林业在守住“两条底线”上大有作为

针对这个问题，程宝栋认为，与农业生产有形的农产品相比，林业不仅提供木材、林果、菌菜等有形林产品，更多的是提供无形的生态价值和生态服务，以公共产品、准公共品等形式来增加和提升全社会的生态资源和环境容量，林业的长周期性也决定了其在保障国家粮食安全和确保不发生规模性返贫两条底线上的工作更多的是立足当前、着眼于长远的工作。

 中央一号文件提出今年建设1亿亩高标准农田，而农田防护林在很多农村地区是高标准农田的“必要配置”。农田防护林的建设并不是当年就能见效，但是等到成林后则可以在较长时间里保护农田免受风沙侵害，从这点来看，林业对保障粮食生产的作用体现为长期性保障。但是，广大农区农民对农田林网作用的认知并不全面，不少人认为田边营林会与农作物争夺阳光、雨露、养分等，对农作物生长产生不利影响，林木生长对农作物表现出较强的竞争性。实际上，林业对农业的保障和促进作用需要从更长远的眼光来看。从历史来看，林业对农业的保障和促进是长期的、缓慢的、持久的，缺乏林业支持的农业其产量波动较为明显，而以毁林为代价的农业更是缺乏固土护田的根基。

 针对今年中央一号文件提出要大力实施油料产能提升工程，秦光远表示，实施油料产能提升工程，其核心用意至少包括两层，一是对外减轻对进口油料的依赖，二是对内调整油料供给结构，确保食用油供给安全。当前，我国草本油料作物是食用油市场供给的主体，大豆油、菜籽油、花生油、棉籽油等占据绝对主导地位。现实的矛盾是我国农地资源紧张，主粮作物与油料作物存在一定的土地竞争关系，在相当数量的农田上，小麦与油菜同季、大豆与玉米同季，在农地面积有限的情况下，增加一种作物的面积势必以减少另一种作物的面积为代价。

然而，保障粮食安全不容讨价还价，在必须保证主粮作物面积的前提下，如何保障油料作物的面积进而确保食用油供给市场安全呢？林地、木本油料则是一个非常重要的方向，在这一点上，林业实际上有很大空间，可以也应该大有作为。从文件具体内容来看，作为主要油料作物大豆的补充，油菜和油茶都进入到今年中央一号文件中。针对油茶，专门提出支持扩大种植面积，改造提升低产林。油茶作为一种木本植物，虽然无法像一般草本农作物那样当年种植、当年就能为农民创收，但是，一旦进入挂果期（一般2年后开始挂果，5年后开始产量稳定），农民可以连续收获20年以上的油茶果，加工油茶果向市场供应茶油，可以源源不断获得收益。随着茶油供给量的稳定增加，可以在一定程度上替代进口食用油的规模，降低我国油料市场对进口油的依赖。 对于木本油料作物的发展情况，杨超指出，目前我国油茶种植面积约为6800万亩，高产油茶林约为1400万亩，与油茶具有类似功能和特征木本油料作物还包括核桃、山桐子、长柄扁桃、元宝枫、油用牡丹、翅果油树等，大力发展木本油料作物，不仅可以增加油品供给，改善油品市场结构，而且还可以节约大量耕地来保障小麦、水稻、玉米等主粮作物安全。但是，也要看到，当前，我国木本油料产业发展仍面临诸多困难和问题，在保障粮食安全尤其是油料安全方面，所能发挥的作用还十分有限，如何激发木本油料产业发展潜力、在保障油料安全乃至粮食安全方面发挥更大作用，还需要进一步深入研究、大胆实践，力争早一点实现突破。

中央一号文件体现了林业与农业生产、农村生活的密切关系

 程宝栋告诉记者，实际上，早在2013年11月9日，习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出，我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。 从本质上说，林业对农业的支撑作用，首先体现在自然生态环境改善对农业生产力的保护；其次表现为乡村居住环境改善对居民幸福感的提升，最后才表现为林产品对农产品的补充和对农民收入的直接提升。

今年中央一号文件涉及林业的内容共六条，分别是第2条“大力实施大豆和油料产能提升工程”、第6条“落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施”、第11条“有效防范应对农业重大灾害”、第13条“促进脱贫人口持续增收”、第20条“推进农业农村绿色发展”、第32条“抓好农村改革重点任务落实”。 六条内容中涉及林业的共11点内容，从林业对农业支撑作用重要性的三个层次来看，“加强基层动植物疫病防控体系建设”“加强外来入侵物种防控管理”（第11条）、“实施生态保护修复重大工程，复苏河湖生态环境，加强天然林保护修复、草原休养生息。科学推进国土绿化”“实施生物多样性保护重大工程”（第20条）体现出林业对农业生产力保护的支撑作用；“构建以国家公园为主体的自然保护地体系”“出台推进乡村生态振兴的指导意见”（第20条）则基于林业对居住环境的改善作用而被写入中央一号文件；“支持扩大油茶种植面积，改造提升低产林”（第2条）、“逐步调整优化生态护林员政策”（第13条）、“引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用‘四荒’资源”（第6条）、“落实第三轮草原生态保护补助奖励政策”“探索建立碳汇产品价值实现机制”（第20条）、“深化集体林权制度改革”（第32条）则体现出林产品对农产品的补充和对农民收入的直接促进。

 结合中央一号文件看，林业能为“保障国家粮食安全”提供有力支撑

程宝栋指出，林业对保障国家粮食安全的作用，一是改善粮、油供给结构，有效降低单一品种依赖度。我国的粮、油产品主要是小麦、水稻、大豆等“草本粮”，所面临的现实问题一方面是土地资源瓶颈，另一方面则是国际供给稳定性问题。与草本作物相比，枣、核桃、板栗、油茶等“木本粮”具有一次投入连续收获、对土地平整度要求低、适合山地种植的特点，利用山地资源适度、高质量发展“不与粮争地、不与地争肥”的木本粮油，有助于端牢成色更足、结构更优的“中国饭碗”。因而，中央一号文件提出扩大油茶种植面积，改造提升低产林（第2条），鼓励利用“四荒”资源，引导林果业上山上坡（第6条），其意义和重要性不言而喻，将成为我们今年乃至今后多年的重要方向和重点内容。 二是提供良好生产环境，保护农业生产力。森林、草地为生物多样性创造基础的同时，也不可避免地成为滋长病虫害、入侵物种的温床，因此林业在植物重大疫病防控、入侵物种防控管理方面是第一责任人，必须发挥基础林业工作者专业优势，做好普查监测和防控管理，避免农业生产因病虫害和植物入侵发生剧烈波动，确保农业生产安全。因而，草地贪夜蛾等植物重大疫病防治、外来入侵物种防控管理等林业部门主抓的工作被列入中央一号文件“有效防范应对农业重大灾害”部分（第11条）。此外，森林所特有的水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性功能对农业生产小环境的调节作用，已成为继“工业技术手段”之后，促进农业增长增收的重要“自然技术手段”，林业对粮食生产与安全的长期保护越来越受到重视。因而，实施生物多样性保护重大工程、构建以国家公园为主体的自然保护地体系、推进乡村生态振兴都被写进中央一号文件的“推进农业农村绿色发展”部分（第20条）。

 除了保障粮食安全，林业在“防止大规模返贫”方面能提供哪些具体保障？

 杨超认为，林业对防止大规模返贫的作用，不仅体现在思维的改变上，还体现在对农民收入增长的积极促进上。过去我们说“宁要绿水青山，不要金山银山”，林业经营乃至整个生态保护活动对于农民而言都是只有投入没有产出或很少产出的活动，但习近平总书记早就在提出绿水青山就是金山银山理念。如何将绿水青山持续地转化为金山银山？中央一号文件再次向我们指明了新的具体路径——探索建立碳汇产品价值实现机制（第20条）。传统观念中，农业生产被认为是重要碳源之一，是达成碳中和的巨大阻碍，但实际上山区农村广袤的森林不但能中和农业生产的碳排放，还能为二三产业提供碳中和服务，森林所具有的生态产品供给潜力为山区农村提供了最为宝贵的绿色财富，开发森林碳汇市场价值、探索森林生态产品价值实现机制，是从生态扶贫走向生态富民的具体路径。

 秦光远说，以山区农村的森林碳汇开发为抓手，可以将中央一号文件中提及的加强天然林保护修复、科学推进国土绿化、生物多样性保护、乡村生态振兴等其他涉林任务统筹推进。以天然林保护工程为例，天然林保护工程、退耕还林工程的主战场在贫困发生率高、贫困程度深的集中连片山区农村，涉及4100万农户1.58亿农民，是脱贫攻坚重点关注的对象，若能承认这些农民对森林的管护、抚育价值，允许有人为干预的天然林参与碳汇交易，不但可以为农村弱势群体摆脱生计依赖创造条件，也可以减轻国家财政负担。当森林的价值以“碳汇”产品形式重新被市场认可、为农民带来收益，农民自然愿意增加对森林养护的投入，乡村生态振兴将以自我循环自我促进的形式实现。除此以外，调整优化生态护林员政策（第13条）、生态保护补助奖励（第20条）等政策则是直接增加农民涉林收入。

程宝栋最后向记者表示，总体来看今年的一号文件，不论是守住两条底线，还是做好三项重要内容，实际上林业的可作为空间很大；虽然在文本表述上直接涉及林业的内容相对有限，但是文中提到的点都可以也应该成为我们关注和研究的重中之重，以小见大，以点为基础，扎扎实实做好点上工作，主动积极向面上扩展和推进，着力提升对两条底线、三项重要内容的保障能力和支撑强度，就一定能够在推动乡村振兴战略中取得新进展，在农业农村现代化新征程上有所作为、有大作为。

相关链接：中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见